불법폐기물이 무단 매립된 경우 이를 토지 소유자가 쉽게 파악하기 어려운 경우가 많습니다. 불법폐기물을 무단매립한 후 그 위에 정상적인 흙으로 복토나 성토를 하고 토지소유권을 이전 취득한 토지소유자는 과거 매입한 땅이 정상적이라고 여기는 경우가 대부분이고, 이후 토지개발을 하면서 지하 굴착과정에서 폐기물의 무단매립사실을 알게 되는 경우가 많습니다.
아래 사건의 사실관계를 소개하면, 원고는 2019. 6.경 이 사건 토지 지상에서 사옥 신축 공사를 하던 중 이 사건 토지 지하에 폐기물이 매립되어 있다는 사실을 알게 되었다. 원고는 그 무렵 피고인 토지 매도인에게 이 사실을 알리고 2019. 6. 24. 피고측과 현장을 확인하였더니, 토지매도인이 토지를 임대하였는데, 임차인이 폐기물을 무단 투기하였다는 것을 알고 원상복구를 제대로 하지 않고 매도한 것이었습니다.
이에 대해 법원은 "매매의 목적물이 거래통념상 기대되는 객관적 성질이나 성능을 갖추지 못한 경우 또는 당사자가 예정하거나 보증한 성질을 갖추지 못한 경우에 매도인은 민법 제580조에 따라 매수인에게 그 하자로 인한 담보책임을 부담한다(대법원 2021. 4. 8. 선고 2017다202050 판결 등 참조)."는 대법원 판결례에 따라 하자담보책임을 인정하였습니다.
하자담보책임을 인정하지 못하는 경우라도 대법원은 "토지 소유자가 토양오염물질을 토양에 누출·유출하거나 투기·방치함으로써 토양오염을 유발하였음에도 오염토양을 정화하지 않은 상태에서 오염토양이 포함된 토지를 거래에 제공함으로써 유통되게 하거나, 토지에 폐기물을 불법으로 매립하였음에도 처리하지 않은 상태에서 토지를 거래에 제공하는 등으로 유통되게 한 경우, 거래 상대방 및 토지를 전전 취득한 현재의 토지 소유자에 대한 위법행위로서 불법행위가 성립하고, 이때 현재의 토지 소유자가 지출하였거나 지출해야 하는 오염토양 정화비용 또는 폐기물 처리비용 상당의 손해에 대하여 불법행위자로서 손해배상책임을 진다'고 판단하고 있습니다(대법원 2016. 5. 19. 선고 2009다66549 전원합의체 판결).
개인간의 폐기물 처리에 관한 문제가 아닌 공공기관간의 폐기물 처리 문제가 된 사안이 있습니다.
갑 지방자치단체와 한국토지주택공사가 공공임대주택인 행복주택 건설사업을 공동으로 시행하기 위하여 체결한 업무협약에서 갑 지방자치단체는 사업을 위한 부지를 제공하고 한국토지주택공사는 주택 건립 등 업무를 수행하기로 하면서 갑 지방자치단체가 착공 전 사업부지 내 지장물 철거 및 폐기물을 처리하기로 정하였는데, 한국토지주택공사가 터파기 공사 중 사업부지에 매립된 폐기물을 발견하여 이를 처리한 후 갑 지방자치단체를 상대로 매립폐기물 처리비용 등의 지급을 구한 사안에서, 위 협약에 따라 갑 지방자치단체가 처리하여야 하는 ‘사업부지 내 폐기물’에는 지하에 매립되어 있는 폐기물도 포함된다고 해석하는 것이 문언의 내용에 부합하는 등 제반 사정을 종합하면, 갑 지방자치단체가 매립폐기물을 처리할 의무를 부담한다고 본 판결이 있습니다(광주고등법원 2023. 4. 19. 선고 2021나25808 판결).
이 사건은 대법원에서 심리불속행으로 확정되었는데, 이와 같이 공공택지 조성 중에도 이러한 불법폐기물 무단 매립사실이 확인되는 경우에는 토지소유자가 최종적인 책임을 부담한다는 점에 착안하고 있습니다.
위 광주고등법원은 "① 이 사건 사업부지는 피고가 이 사건 사업을 위하여 협의취득하거나 수용한 토지들로서, 피고는 이 사건 사업을 위하여 그 사용권만 무상으로 제공하였을 뿐이 사건 사업이 종료되더라도 이 사건 사업부지의 소유권은 여전히 피고에게 있는 점, ② 폐기물관리법 제48조 제1항 제9호는 시장 등은 부적정처리폐기물이 발생하면 '부적정처리폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 부적정처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자'에게 폐기물의 처리 또는 반입정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있는 점, ③ 현재의 토지 소유자는 폐기물을 매립한 종전 토지 소유자 등을 상대로 폐기물 처리비용 상당의 손해에 대하여 불법행위에 기한 손해배상을 청구할 수 있는 점(대법원 2016. 5. 19. 선고 2009다66549 전원합의체 판결 참조) 등에 비추어 보면, 피고는 이 사건 사업부지의 소유자의 지위에서도 이 사건 매립폐기물에 대한 처리의무를 부담한다고 봄이 타당하고, 이 사건 사업부지가 우연히 이 사건 사업에 제공되었다는 사정만으로 피고가 이 사건 매립폐기물에 대한 처리의무를 면하게 된다거나 그 처리의무가 원고에게 이전된다고 볼 수 없다"고 판결하였습니다.
청문절차의 중요성과 관련한 사건을 소개합니다.
원고는 건설폐기물 수집운반 및 중간처리업을 영위하고 있는데, 건설폐기물 허용보관량 6,000톤으로 건설폐기물 중간처리업 허가를 받았는데, 지자체 장인 피고는 원고가 허용보관량을 초과한 24,418톤의 건설폐기물을 보관하고 있으면서도 방치폐기물 처리이행보증보험 계약을 갱신하지 아니하였음을 이유로 원고에게 방치폐기물 처리이행보증보험 계약갱신명령 및 100만 원의 과태료 처분을 하였다. 그 후 피고는 청문 절차를 거쳐 2020. 10. 5. 원고에게 위 방치폐기물 처리이행보증보험 계약갱신명령을 이행하지 아니하였음을 이유로 건설폐기물 중간처리업 허가취소 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
이에 대해 원고는 "피고는 이 사건 처분을 위한 청문 절차를 진행하면서 청문조서를 작성하지 않았고, 원고에게 청문조서를 열람 · 확인할 기회를 부여하지 않았으므로, 이 사건 처분에는 절차상 중대한 하자가 있다. 원고는 사업을 영위하면서 단 한번도 건설폐기물 허용보관량을 초과하거나 방치 폐기물을 발생시키지 않았다. 원고의 사업장에 있는 방치폐기물은 원고의 영업활동으로 인해 발생한 것이 아니라 2017. 9.경 피고의 협조요청에 따라 C의 폐기물이 검찰수사과정에서 잠시 옮겨진 것에 불과하므로, 피고가 원고에게 한 선행처분인 방치폐기물 처리이행보증보험 계약갱신명령은 위법하다. 결국 위 선행처분이 적법함을 전제로 하는 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 않는다."고 주장하였습니다.
이에 대해 법원은 "행정절차법이 청문 대상을 한정하면서 객관적 · 중립적인 제3자의 지위에 있는 청문 주재자로 하여금 청문 절차를 진행하도록 한 것은 행정청으로 하여금 청문 절차를 통해 사전에 위법 사유를 발견 · 시정하도록 함으로써 처분의 신중과 적정을 기하도록 하는 데 그 취지가 있다. 그리고 침익성의 정도가 특히 중한 행정처분이 국민의 권리 · 의무에 미치는 영향의 중대성 · 심각성, 처분 발령 이후 사후적인 권리구제의 곤란성 관점에서 볼 때, 이는 헌법 제12조에서 정한 적법절차 원리를 행정절차에서 구현하려는 입법자의 결단으로 이해된다. 따라서 행정청이 특히 침익적 행정처분을 할 때 그 처분의 근거 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있다면, 행정절차법 등 관련 법령상 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시해야 하고, 그러한 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다고 할 것이다(대법원 2007. 11. 16. 2005두15700 판결 등 참조)"는 대법원 법리를 전제하여, "청문 주재자가 청문조서를 작성하지 않고, 행정청에 청문조서를 제출하지 않거나 당사자로 하여금 열람 · 확인할 기회를 부여하지 아니한 것은 그 자체로 청문 절차상의 하자라고 할 것이므로, 이 사건 처분은 위법한 처분으로서 취소되어야 한다"고 판결하였습니다(대구지방법원 2023. 6. 21. 선고 2020구합25801 판결).
원고는 서울특별시 강서구청장으로부터 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(이하 '건설폐기물법'이라 한다) 제21조 제3항에 따른 건설폐기물 수집 · 운반업 허가를 받은 사람이고, 원고는 2020. 11. 30. 피고에게 김포시 B 전 3,835㎡(이하 '이 사건 신청지'라 한다)에 관하여 아래와 같은 내용으로 건설폐기물 임시보관장소 설치승인을 신청하였다(이하 '이 사건 신청'이라 한다). 신청 배경으로는 위 임시보관장소 부지가 국책사업인 광명서울고속도로 용지로 편입되면서 부득이 이 사건 신청을 하게 되었다는 것이어서 임시보관장소 설치승인을 반려하는 것은 위법하다고 주장하였습니다.
이와 관련하여 법원은 "건설폐기물법의 입법 취지에 따라 건설폐기물법 제13조의2는 건설폐기물 수집 · 운반업자로 하여금 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소 외의 장소로 운반하지 못하도록 하면서, 예외적으로만 시 · 도지사의 승인에 따른 임시보관장소로 수집 · 운반할 수 있도록 규정하고 있는 점을 종합하여 보면, 임시보관장소의 설치승인은 시 · 도지사가 그 설치를 허용함으로써 얻게 되는 이익의 정도와 그로 인하여 초래될 주변 환경의 오염 및 인근 주민의 주거환경 악화의 정도, 임시보관장소를 확보하지 못함으로써 수집 · 운반업자가 입게 될 불이익의 정도 등을 비교하여 이를 승인할 것인지 여부를 결정하는 재량행위라고 봄이 상당하다"고 하면서 "김포시 내에도 건설폐기물 중간처리업체가 1곳 있고, 김포시와 7~15km 거리에 있는 인천광역시 서구 등에 수도 권매립지와 15곳의 건설폐기물 중간처리 업체가 있어, 김포시에서 발생하는 건설폐기물을 수집 · 운반하기 위하여 김포시 내에 별도로 임시보관장소를 설치할 필요성은 크지 않다고 보인다. 그리고 김포시 공사현장의 진입로가 다른 지역에 비하여 특별히 좁아, 적재능력이 작은 차량으로만 건설폐기물을 수집할 필요가 있다는 점에 관한 자료도 제출된 바 없다. 따라서 피고가, 이 사건 신청지에 임시보관장소를 설치할 필요가 없다고 판단한 것이나 임시보관장소가 필요한 이유를 입증하는 설치사유서가 제출되지 않았다고 판단한 것이 현저히 불합리하거나 부당하다고 볼 수 없다"고 판시하였습니다(인천지방법원 2021. 11. 26. 선고 2021구합51564 판결).
위 판결에 대해 원고가 불복하였으나, 서울고등법원(서울고등법원 2022. 6. 22. 선고 2021누75209 판결)은 "건설폐기물 임시보관장소 설치승인 처분은 강학상 특허로서 재량행위에 해당한다고 봄이 타당하다"고 하여 "강학상 특허"에 해당하는 행정행위임을 확인하면서 원고의 항소를 기각하였습니다.
원고는 2020. 12. 14. 피고에게 사업부지에서 사업장폐기물(폐합성 수지류, 폐합성 고무류, 폐합성 섬유, 폐목재류) 및 건설폐기물(건설폐합성수지)을 파쇄, 선별 및 분쇄하여 비성형 일반고형연료제품(SRF) 및 중간가공폐기물(분쇄품)을 생산하는 폐기물 종합재활용업을 운영할 목적으로 재활용시설 및 보관시설을 설치하기 위한 폐기물처리 사업계획서를 제출하였고, 이후 재차 보완요청사항에 대해 보완 후 다시 사업계획서를 다시 제출하였으나, 자자체장은 자료 부실로 사업계획의 적정성 검토가 불가하고, 주변 환경에 미치는 영향에 따라 입지 타당성이 부적합하다는 이유로 폐기물처리 사업계획 부적정통보를 하였습니다.
법원은 " 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서의 적합 여부를 통보하는 데 있어서 검토하여야 할 사항으로 정하여진 폐기물관리법 제25조 제2항 각 호의 사유는 재량권 행사의 범위와 기준을 보다 구체적이고 명확하게 정함으로써 폐기물처리업 허가의 사전결정절차로서 중요한 의미를 가지는 폐기물처리 사업계획서 적합 여부의 통보에 관한 행정작용의 투명성과 적법성을 제고하기 위한 것이라고 할 수 있다. 나아가 폐기물관리법의 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서 적합통보제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 폐기물관리법 제25조 제2항 각 호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도, 폐기물의 수집 ·운반 · 처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합통보를 할 수 있다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011두12283 판결 참조)."는 대법원의 법리를 토대로, "이 사건 사업부지 경계에는 레미콘업, 건설폐기물 처리업이 인접하여 운영 중이고, 위 경계로부터 반경 2km 이내에 위 레미콘업, 건설폐기물 처리업을 포함하여 총 7개의 폐기물 관련 시설(매립시설, 생활폐기물 연료화시설, 폐기물 선별시설)이 운영 중이다. 또한 이 사건 사업부지의 경계선 남쪽 260m 거리에 40여 가구 이상의 민가가 위치하는 마을이 있는데, 마을주민들은 위 폐기물 관련 시설로 발생하는 분진, 토사 등으로 인한 생활환경 저해 민원을 지속적으로 제기하고 있는바, 위 주민들이 위 시설로 입고 있는 생활환경 침해의 정도가 적지 않은 것으로 보인다. 그런데 위와 같이 폐기물 관련 시설들이 인근에 밀집하고 있는 이 사건 사업부지에 이 사건 사업시설이 설치되면 주민들이 입는 환경피해의 정도가 가중된다고 봄이 합리적이다"고 판단하였습니다(춘천지방법원 2023. 1. 31. 선고 2021구합31670 판결).
공익적 요소를 고려한 관할 행정관청의 폐기물처리 사업계획 부적정통보가 적법하다는 판결례로, 주민들의 민원발생이나 반대우려에 합리적인 이유가 있는 경우에는 부적정통보가 위법하지 않다는 판결례로, 환경에 미치는 누적적 영향을 고려하고 있다는 점을 주목할 필요가 있는 판결입니다.
위 사례와 달리 폐기물처리사업계획 부적정통보 내지 반려처분이 잘못되었다고 한 사례를 소개합니다.
원고는 폐기물 처리업 및 폐기물 운반업 등을 사업 목적으로 하는 회사인데, 울산 울주군 B 임야 6,182㎡ 일원(이하 '이 사건 사업부지'라고 한다)에서 조성면적 155,466㎡(매립면적 98,534㎡), 매립용량 2,772,344㎡ 규모의 사업장폐기물 최종처리업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 영위하기 위하여, 2021. 4. 8. 피고에게 폐기물처리사업계획서를 제출하였는데, 해당 지자체에서는 매립장 부족사태의 시급성을 감안하여 사업 기간이 단축되는 민간방식으로 시행하는 정책 결정이 필요하며, 폐기물처리시설 등을 설치하더라도 C국가산업단지 계획 수립단계에서 그 시설을 존치시키거나 산업단지 내 편입하여 이용할 수 있다는 이유로 "입지대안이 반영되지 않았고, 도시관리계획 결정 실현이 불가능하다"는 이유로 반려처분을 하였습니다.
법원은 "폐기물처리업 허가와 관련된 법령들의 체제 또는 문언을 살펴보면 이들 규정들은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이나, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 참조)."는 대법원의 법리를 설시하면서, "C국가산업단지 확장사업이 확정되었다거나 진행 중이라고 보기는 어렵고, C국가산업단지 확장사업은 그 필요성은 별론으로 하더라도, 실제로 시행되기까지에는 상당한 시간이 소요될 것으로 보이며, 이 사건 처분 당시 울산 지역 내에서의 폐기물 발생량과 변동 추이, 타 지역에서 울산 지역으로 반입되는 폐기물의 양과 변동 추이, 매립 현황 및 매립지의과부족 등에 대한 면밀한 검토가 이루어진 바는 없고, 따라서 민간 폐기물처리사업을 허가할 수 없는 상황이라는 점이 객관적으로 인정되지도 아니한다"는 이유로 사업계획서 반려처분은 위법하다고 판결하였습니다(울산지방법원 2023. 8. 24. 선고 2022구합7458 판결).
화성시장이 피고인의 폐기물관리법 제48조 제1항에 따라 조치명령을 내리고, 이를 피고인에게 문자메시지로 통지한 사안에서 피고인이 조치명령을 이행하지 않은 것이 폐기물관리법위반에 해당한다고 한 형사사건에서 대법원은 "행정청이 폐기물관리법 제48조 제1항, 같은 법 시행규칙 제68조의3 제1항에서 정한 폐기물 조치명령을 전자문서로 하고자 할 때에는 구 행정절차법 제24조 제1항에 따라 당사자의 동의가 필요하다"고 판시하여 조치명령을 따르지 않은 피고인에게 무죄를 선고한 원심의 결론이 타당하다고 판시하였습니다(대법원 2024. 5. 9. 선고 2023도3914 판결).