원고는 1994. 10. 17. 피고로부터 전북 완주군에서 돼지 축사에 관하여「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다)에 따라 배출시설 설치허가를 받고 이 사건 축사를 운영하고 있었는데, 이후 가축분뇨를 정화하여 방류하는 방법으로 처리방법 변경허가신청을 하였으나, 완주군수는 "공공처리시설과 자원화시설의 활용을 유도하는 정부의 정책에 부합하지 않고, 원고가 가축분뇨법령이 정한 방류수 수질기준을 준수할 것이라고 보이지도 않으며, 설령 수질기준을 준수한다고 하더라도 이 사건 정화시설의 방류수로 인해 새만금 수질 목표 달성에 지장을 초래할 수 있다. 특히 갈수기에는 오염물질이 퇴적되어 지하수가 오염되고 악취도 발생할 수 있다"고 하여, 가축분뇨배출시설변경허가신청을 불허가하였습니다.
이와 같이 축사의 배출시설변경허가를 불허하는 사례가 매우 많습니다. 심지어 민원 등을 이유로 기존의 허가를 취소하는 사례까지 있습니다.
이에 대해 대법원은 "환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있다는 것을 처분사유로 하는 가축분뇨 처리방법 변경 불허가처분의 재량권 일탈ㆍ남용 여부를 심사할 때에는 가축분뇨법의 입법 취지와 목적, 자연환경과 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지, 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그리고 ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 허가권자의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 잃었다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다. 또한 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 사정은 그 처분의 효력을 다투는 자가 주장ㆍ증명하여야 한다"고 하여 지자체장의 불허처분에 명백한 사실오인 등 재량권 일탈남용 여부를 축사 운영자가 밝혀야 한다고 하여 그 증명을 매우 엄격히 하고 있습니다.
이 사건에서 대법원(2021두35681 판결)은 ' 완주군 공공처리시설에 적용되는 방류수 수질기준'과 '자체 정화시설의 방류수수질기준'을 비교하여 보다 엄격한 정화시설 설치를 하는 것인지, 축사 운영자의 가축분뇨를 불법적으로 배출하여 형사처벌을 받은 전력이 있는지 여부, 오염총량관리제도하의 구역에 해당하는지, 주변 환경 등을 모두 종합적으로 고려하여 판단하고 있습니다.
폐기물처리시설, 축사의 경우 허가받기도 어려우나, 허가 이후 각종 시설을 개조하는 등의 변경허가 이후 준공검사 과정에서도 민원 등의 이유로 준공검사가 지연되거나 거부되는 경우가 많습니다.
이 사건은 축사를 운영하는 원고가 기존의 계사에서 돈사로 변경하는 내용의 변경허가 후 준공검사신청을 하였으나, 지자체가 각종 이유를 들어 준공검사를 거부하였습니다.
준공검사와 관련하여 대법원은 "준공검사처분은 건축허가를 받아 건축한 건물이 건축허가사항대로 건축행정목적에 적합한가의 여부를 확인하고, 준공검사필증을 교부하여 줌으로써 허가받은 자로 하여금 건축한 건물을 사용, 수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것이므로(대법원 1985. 1. 22. 선고 84누515 판결, 대법원 1989. 5. 23. 선고 88누4690 판결 참조)허가관청은 특단의 사정이 없는 한 건축허가내용대로 완공된 건축물의 준공을 거부할 수 없다고 하겠으나, 만약 건축허가 자체가 건축관계법령에 위반되는 하자가 있는 경우에는 비록 건축허가내용대로 완공된 건축물이라 하더라도 위법한 건축물이 되는 것으로서 그 하자의 정도에 따라 건축허가를 취소할 수 있음은 물론 그 준공도 거부할 수 있다고 하여야 할 것이다. 그러나 건축허가를 받게 되면 그 허가를 기초로 하여 일정한 사실관계와 법률관계를 형성하게 되므로 그 허가를 취소함에 있어서는 수허가자가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익과 허가조건위반의 정도를 비교 교량하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 함부로 그 허가를 취소할 수 없는 것이므로(대법원 1986. 12. 23. 선고 86누284 판결 등 참조), 건축주가 건축허가내용대로 완공하였으나 건축허가 자체에 하자가 있어서 위법한 건축물이라는 이유로 허가관청이 준공을 거부하려면 건축허가의 취소에 있어서와 같은 조리상의 제약이 따른다고 할 것이고, 만약 당해 건축허가를 취소할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우라면 그 준공도 거부할 수 없다고 할 것이다(대법원 1992. 4. 10. 선고 91누5358 판결 참조)"는 확립된 판결태도를 유지하고 있습니다.
이 사건에 대해 법원(대전고법 2022누50848)은 "피고는 이 사건 축사에서 사육하는 가축을 닭에서 돼지로 변경하는 것을 전제로 제1차 변경허가를 하였고, 이후에도 같은 축종변경을 전제로 제2차, 제3차 변경허가를 하였다. 제2차 변경허가는 이 사건 조례가 시행되어 가축사육 제한구역 내축종변경의 가부에 대한 규범 상황이 변경된 뒤에 이루어진 것이었고, 제3차 변경허가는 여기에다 2021. 4. 26. 관련 소송이 제기되었다는 사정까지 더해진 이후에 이루어진 것이다. 한편 앞선 법리에서 본 바와 같이 가축분뇨 배출시설 변경허가가 유효하게 이루어진 이상 수허가자로서는 그에 따라 해당 시설에 대한 준공검사가 이루어져 궁극적으로 합격통보까지 받을 것을 기대할 수 있고 그러한 기대는 법적으로 보호되어야 한다"는 이유를 들어 원고의 청구를 인용하였습니다.
이 사건은 가축분뇨법, 축종변경에 대한 거리제한 조례 등 다양한 관점을 내포하고 있어, 자세한 설명은 생략하였습니다.
도심지역에는 각종 대형 광고판 등의 설치가 많아지고 있고, 특히 상업지구와 인근의 아파트 등 집단 거주시설이 인접한 곳에서는 빛에 의한 피해를 호소하는 사람들이 증가하고 있습니다.
소개할 사건을 간단히 설명하면, 피고는 부산 동래구에 위치한 D아파트 입주자대표회의이고, 원고는 위 아파트 입주민들인데, 입주자대표회의에서는 이 사건 아파트 각 동의 옥상, F, G, H동의 옥탑 등에 LED 광원을 사용하는 자체발광형 조명기구로 빛 공해 피해를 입었다고 주장하며, 손해배상을 청구하였습니다.
이에 대해 법원(부산지법 2021가합50723)은 "빛공해방지방지법의 규제기준을 위반하였다고 곧바로 수인한도를 넘는 위법한 침해행위가 있다고 단정할 수는 없으나, 이 사건 옥상조명의 경우 그 규제기준 초과 정도가 매우 크고, 이는 수인한도 판단에 있어 중요하게 고려하여야 한다"면서, 입주민들에 대한 손해배상책임을 인정하였습니다.
위에서 언급한 사안과 반대로 빛 공해에 대한 손해배상책임이 인정되지 않은 사건을 소개합니다.
원고들은 서울 강남구 F 지상 건물(이하 'G빌딩'이라 한다)의 소유자들로, 원고 A은 50/100, 원고 B은 20/100, 원고 C은 30/100의 각 지분씩 공유하고 있다. G빌딩은 지하 5층, 지상 12층의 건물이고, 그중 3층에는 주식회사 H I금융센터가, 4층에는 J치과의원이, 5층에는 K피부과가, 6층에는 L성형외과의원이 각 임차하여 사용하고 있고, 피고 주식회사 D(이하 '피고 D'라 한다)는 서울 강남구 M 지상 건물(이하 '이 사건 건물'이라 한다)을 소유하던 중 2018. 7. 4. 주식회사 H에 이 사건 건물에 관하여 신탁을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤고, 피고 주식회사 E(이하 '피고 E'이라 한다)은 광고대행업 등을 목적으로 설립된 회사로, 피고 D로부터 이 사건 건물 중 외벽 일부를 임차하여 서울시 옥외광고심의위원회의 심의 및 강남구청장의 허가를 받아 이 사건 광고물을 제작하여 설치하였습니다.
원고들은 '이 사건 광고물은 G빌딩을 향하여 실시간으로 영상을 재생하므로 계속해서 바뀌는 빛을 방사한다. G빌딩의 임차인들은 그로 인해 시력 저하 등 신체의 건강에 위협, 생활의 어려움을 겪고 있고, 빛을 가리기 위해 창문을 가리다보니 일조권과 조망권을 침해받고 있다. 이로써 G빌딩의 소유자인 원고들은 빛공해로 인하여 임대수익이 감소하거나 G빌딩의 가치가 하락하여 재산권의 침해를 받고 있고, 이러한 재산권 침해로 인한 정신적 손해가 발생하였다'고 주장하였습니다.
이에 대해 법원(서울중앙지법 2020가합508913)은 "원고들의 철거 청구 및 손해배상 청구가 성립되기 위해서는 그 전제로 이 사건 광고물에 의한 빛 방사로 원고들에게 참을 한도가 넘는 생활방해가 발생한다고 인정되어야 한다"고 하면서 "원고들이 제출한 증거에 의하면 이 사건 광고물이 계속해서 변화하는 빛을 방사하고 있다는 사실을 인정할 수는 있지만, 그것이 위와 같은 이 사건 건물, G빌딩의 지역성 및 이용현황에 비추어 원고들과 그 임차인들에게 정신적으로, 신체적으로 참을 한도를 넘는 영향을 주는 수준에 해당한다고 단정하기 어렵고 달리 이를 인정할만한 증거는 없다"고 판단하였습니다.
법원은 빛공해에 해당하는지를 판단하면서, 사업시설/주거지역인지, 공법상 규제기준을 준수하였는지 등 다양한 요소를 고려하여 빛 공해로 인한 광고판철거 내지는 손해배상 여부를 결정하고 있음을 알 수 있는 사건입니다.
폐기물처리업자와 해당 폐기물처리업장 사업장을 임대해준 토지소유주에 대한 대집행비용 납부명령에 대한 사례를 소개합니다.
폐기물처리업자는 폐기물보관시설이 아닌 토지 등에 운반하여 적치하였고 관할 관청에서는 부적정폐기물처리 사실을 적발하였고, 폐기물처리업자에게
폐기물관리법 제48조 제1항 제1호에 따라 이 사건 토지 등에 적치한 부적정폐기물의 처리에 관한 조치명령을 해왔다. 그런데 폐기물처리업자가 조치명령을 이행하지 않자 관할 지자체장은 토지의 소유자에게도 폐기물관리법 제48조 제1항 제9호에 따라 이 사건 토지에 적치된 이 사건 폐기물의 처리에 관한 조치명령을 하였는데, 결국 폐기물처리업자와 토지소유자가 조치명령을 이행하지 않자 지자체에서 행정대집행비용 납부명령을 발령하였습니다.
이에 대해 법원(대구지방법원 2022. 1. 12. 선고 2021구합22175 판결)은 "폐기물관리법 제48조 제1항 제9호는 '부적정처리폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 부적정처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자'를 조치명령의 대상으로 규정할 뿐, 토지 사용을 허용한 목적을 따로 제한하고 있지는 않다. 위 규정은 주변 환경을 오염시키는 폐기물에 대한 신속한 처리가 요구되는 상황에서 직접적인 오염원인자 외에 그러한 폐기물이 방치된 토지의 사용을 허용한 토지 소유자에게도 폐기물 처리책임을 확장하여 환경을 보전하려는 데에 그 취지가 있다. 위와 같은 규정 문언과 취지에 비추어 볼 때 위 규정에서 '토지 사용을 허용한 경우'는 용도를 불문하고 다른 사람에게 토지 사용을 허용한 경우로 보아야 하고, 원고의 주장처럼 '폐기물 적치를 위해' 토지 사용을 허용한 경우로만 제한하여 해석할 수는 없다."고 판단하여 토지소유자에게 부과된 행정대집행비용 납부명령은 적법하다고 판시하였습니다.
다만, "이 사건 토지와 무관한 대집행 비용까지 포함하여 그 납부를 명하였으므로, 적법한 부분과 위법한 부분이 혼재되어 있다. 그런데 이 사건 처분에서는 토지별로 폐기물 처리 비용을 구분하고 있지 않은 점, 이 사건 토지에 적치된 폐기물 처리에 소요된 비용만 정확히 산정할 자료도 없는 점에 비추어 보면, 이 사건 처분은 위법이 있는 부분만을 특정할 수 없어 전부 취소되어야 한다"고 판단하였습니다.
불법폐기물 방치나 매립현장에 대해서는 불법폐기물 무단 방치/매립 등에 관여한 자에 대해서는 폐기물처리 조치명령이 내려집니다. 이와 관련하여 지자체장이 아닌 환경사업소나 환경사업단 명의의 조치가 적법한지가 문제된 사례가 있습니다.
법원(의정부지방법원 2022. 1. 25. 선고 2020구합15487 판결)은 "폐기물관리법 제49조는 행정대집행기관을 환경부장관, 시 · 도지사 또는 시장 · 군수 · 구청장으로 정하고 있고, 지방자치법 제14조 제1항은 지방자치단체의 종류별 사무배분기준을 규정하고 있는데, 같은 조 제2항은 같은 조 제1항의 배분기준에 따른 지방자치단체의 종류별 사무는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고 그에 따른 대통령령인 지방자치법 제10조 제1항 및 [별표1]은 폐기물 처리에 관한 보고 · 검사 등조치명령을 시 · 군 · 자치구의 사무로 규정하고 있다. 그렇다면 이 사건 폐기물에 대해조치명령 및 그에 따른 후속조치를 할 수 있는 법률상 권한을 가지고 있는 행정청은 관할 시장이다."고 판시하였습니다.
결국 관할 지자체 환경수도사업단장이 시장의 이름이 아닌 자신의 이름으로 내린 계고처분은 권한이 없는 자에 의하여 행하여진 위법 · 무효의 처분이라 할 것이고, 그렇다면 무효인 이 사건 계고처분의 존재를 전제로 그 후행처분으로 내려진 시장의 이 사건 영장통지처분 또한 계고통지 없이 이루어진 처분으로서 위법 · 무효이다는 판결입니다. 행정대집행 절차는 절차적 위법성이 매우 중요하게 다투어지는 분야이므로, 관계 행정기관의 행정대집행 계고처분부터 파악하는 것이 중요합니다.
임야나 공터 등을 소유한 토지주가 토지를 임대하였는데, 그 이후 폐기물의 무단 투기의 장소로 되어 골치아픈 지경에 이른 사건이 많습니다. 이런 경우 토지소유자가 무단 투기/매립된 폐기물을 처리해야 하는지가 문제됩니다.
이와 관련하여 법원(수원지방법원 2021. 11. 11. 선고 2020구합72745 판결)은 "폐기물관리법은 '폐기물이 폐기물 수집을 위해 마련된 곳이 아닌 장소에 버려진 경우, 시장은 다른 사람에게 자기 소유 토지 사용을 허용한 사람에게 기간을 정하여 그 토지에 버려진 폐기물 처리 등 필요한 조치를 명할 수 있다'고 규정하고 있다(제48조 제1항, 제8조 제1항). 따라서 토지 소유자가 다른 사람에게 그 토지 사용을 허용했는데, 그 다른 사람이 그 토지에 무단으로 폐기물을 버린 경우, 시장은 그 토지 소유자에게 그 토지에 무단으로 버려진 폐기물을 처리하라고 명령할 수 있다"는 폐기물관리법의 규정을 확인하면서 "폐기물관리법이 무단으로 폐기물이 버려진 토지 소유자에게도 그 폐기물을 처리하도록 명령할 수 있다고 규정한 취지는 폐기물을 무단으로 버리는 행위를 미리막고, 나아가 무단으로 버려진 폐기물을 신속히 처리하여 그 폐기물 때문에 환경에 발생한 피해를 회복하려는 데 있다"고 하면서 "원고는 이 사건 토지에 무단으로 버려진 폐기물을 적정하게 처리한 뒤 임차인을 상대로 위 폐기물을 처리하는 데 든 비용을 지급하라는 구상권을 행사함으로써 재산상 손해를 최소화할 수 있다. 따라서 이 사건 처분이 제한하는 원고의 사익이 이 사건 처분을 통해 달성될 수 있는 공익보다 크다고 보기는 어렵다"고 판단하고 있습니다.
만약, 무단 투기 등을 일삼은 폐기물처리업자나 임차인이 폐업하거나 신용불량자인 경우에는 과연 토지소유자에게 그 책임을 다 묻는 것이 적절한지 의문이 남는 판결입니다.